Cinco anos da Lei nº 14.133/2021: o que a jurisprudência do TCU já consolidou sobre licitações públicas
Planejamento, diligência, inexequibilidade, pesquisa de preços, qualificação técnica e matriz de riscos estão entre os temas que ganharam contornos mais definidos nos primeiros cinco anos da Nova Lei de Licitações. Para empresas que contratam com o Poder Público, conhecer essa jurisprudência tornou-se tão importante quanto conhecer a própria lei.
A Lei nº 14.133 foi publicada em 1º de abril de 2021 com a missão de substituir um sistema de contratações públicas construído principalmente sobre a Lei nº 8.666/1993, a Lei do Pregão e o Regime Diferenciado de Contratações.
Cinco anos depois, a chamada Nova Lei de Licitações já não é propriamente nova.
A fase inicial de adaptação produziu regulamentos, novos procedimentos eletrônicos, implantação progressiva do Portal Nacional de Contratações Públicas — PNCP — e, principalmente, um conjunto crescente de decisões dos tribunais de contas sobre a interpretação dos dispositivos que despertavam dúvidas desde a edição da lei.
O Tribunal de Contas da União — TCU — ocupa posição particularmente relevante nesse processo. Embora suas decisões sejam proferidas em casos concretos e nem todo acórdão possa ser tratado isoladamente como entendimento definitivo, a repetição de determinadas orientações permite identificar tendências jurisprudenciais que já devem ser consideradas por órgãos públicos e pelas empresas que participam de licitações.
A principal conclusão desses primeiros cinco anos talvez seja esta: a Lei nº 14.133/2021 reduziu o espaço para improvisação tanto da Administração quanto dos fornecedores.
Planejamento, fundamentação, proporcionalidade das exigências, demonstração da viabilidade econômica das propostas e documentação das decisões passaram a ocupar posição central no sistema.
O planejamento deixou de ser uma formalidade anterior à licitação
Uma das mudanças mais importantes da Lei nº 14.133/2021 ocorreu antes mesmo da publicação do edital.
O artigo 18 estruturou uma fase preparatória em que a Administração deve demonstrar qual problema pretende resolver, estudar as alternativas disponíveis, definir adequadamente o objeto, avaliar riscos e estimar custos.
Em 2026, o TCU aprofundou esse entendimento ao examinar especificamente o papel do Estudo Técnico Preliminar — ETP.
No Acórdão nº 1.532/2026-Plenário, o Tribunal assentou que o ETP constitui a primeira etapa do planejamento da contratação e, por isso, deve estar concluído e aprovado antes da elaboração do termo de referência ou do projeto básico. Esses documentos posteriores pressupõem que a Administração já tenha identificado a solução considerada viável.
O Tribunal também reconheceu uma característica importante: o ETP não é um documento imutável. Ele pode ser revisto durante a fase preparatória quando a pesquisa de mercado, o amadurecimento da solução ou alterações na modelagem demonstrarem essa necessidade. Nesse caso, porém, as mudanças devem repercutir coerentemente nos demais documentos da contratação.
Para as empresas, essa orientação possui consequência prática.
Um edital mal estruturado pode ter origem em um planejamento deficiente. Quantidades incompatíveis, especificações excessivamente restritivas, exigências técnicas injustificadas ou obrigações contratuais incoerentes devem ser identificadas antes da apresentação da proposta e, quando necessário, questionadas pelos instrumentos previstos na própria lei.
Nem todo documento preparatório precisa integrar o edital
O mesmo Acórdão nº 1.532/2026 resolveu outra questão que vinha produzindo interpretações divergentes.
Segundo o TCU, a Lei nº 14.133/2021 não obriga que o Estudo Técnico Preliminar seja anexado ao edital, nem estabelece sua divulgação integral na internet como condição anterior à publicação do instrumento convocatório.
A Administração pode disponibilizá-lo por razões de transparência e governança, observados eventuais sigilos legais, mas não se deve confundir publicidade administrativa com obrigatoriedade de integrar o ETP aos anexos do edital.
A orientação é relevante porque demonstra uma tendência presente em vários julgados recentes: o controle não deve se limitar à existência formal dos documentos. O ponto fundamental é saber se o processo decisório foi efetivamente estruturado e fundamentado.
Pesquisa de preços não pode ser mera coleta de três orçamentos
Outro entendimento que ganhou consistência diz respeito à formação do preço estimado.
Durante muitos anos consolidou-se na prática administrativa a ideia de que obter três propostas de fornecedores seria suficiente para estabelecer o valor de referência.
A Lei nº 14.133/2021 adotou metodologia mais sofisticada.
No Acórdão nº 1.712/2025-Plenário, o TCU considerou irregular pesquisa realizada exclusivamente mediante consulta direta a fornecedores quando foram desconsiderados preços obtidos em contratações públicas semelhantes e não houve justificativa adequada para a seleção das empresas consultadas.
O Tribunal utiliza a expressão “cesta de preços” para evidenciar que a estimativa deve, sempre que possível, resultar da combinação de fontes confiáveis e representativas do mercado.
A consequência interessa diretamente ao fornecedor.
O orçamento da Administração influencia a aceitabilidade da proposta, os parâmetros de disputa e, em várias situações, a análise de inexequibilidade. Uma estimativa mal formulada pode distorcer toda a competição.
Por isso, a empresa que identifica valor de referência incompatível com o mercado não deve limitar-se a concluir que “o órgão calculou errado”. É recomendável reunir elementos objetivos, contratos semelhantes, preços públicos e dados comerciais que permitam questionar tecnicamente o orçamento.
Formalismo moderado: nem todo erro documental elimina o licitante
Poucos assuntos produziram tanta discussão quanto a aplicação do artigo 64 da Lei nº 14.133/2021.
A lei estabelece restrições à substituição ou apresentação de novos documentos após sua entrega, mas permite diligências para complementar informações sobre fatos já existentes no momento da abertura do certame e atualizar documentos cuja validade tenha expirado posteriormente.
A jurisprudência do TCU vem progressivamente rejeitando a interpretação de que qualquer omissão documental deve resultar automaticamente na exclusão do licitante.
Em julho de 2026, o Acórdão nº 1.788/2026-Plenário reafirmou que a vedação à juntada de documento novo não alcança aquele apresentado em diligência para comprovar uma condição de habilitação que já existia antes da abertura da sessão pública. O caso envolveu inclusive balanço patrimonial registrado na Junta Comercial posteriormente, mas referente à situação econômico-financeira preexistente da empresa.
Esse entendimento aprofunda a orientação que já vinha sendo construída pelo Tribunal desde o Acórdão nº 1.211/2021-Plenário.
O princípio que emerge desses julgados pode ser resumido da seguinte maneira: não se pode utilizar uma diligência para criar posteriormente uma condição que o licitante não possuía, mas é possível utilizá-la para demonstrar adequadamente uma condição que já existia no momento juridicamente relevante.
É uma diferença significativa. Ela protege a competitividade contra o formalismo excessivo sem permitir que uma empresa adquira depois da sessão uma qualificação que deveria possuir anteriormente.
O menor preço não pode ser rejeitado automaticamente por parecer baixo demais
A discussão sobre inexequibilidade das propostas também passou por importante amadurecimento jurisprudencial.
O artigo 59, § 4º, da Lei nº 14.133/2021 estabelece que, em obras e serviços de engenharia, são consideradas inexequíveis propostas inferiores a 75% do valor orçado pela Administração.
Inicialmente houve divergência sobre o caráter absoluto desse percentual.
A orientação que passou a prevalecer no TCU é no sentido de que o parâmetro gera presunção relativa de inexequibilidade. Antes de eliminar a proposta apenas pelo percentual, a Administração deve permitir que o licitante demonstre, quando cabível, sua capacidade de executar o objeto pelo preço oferecido. Esse entendimento aparece, entre outros, nos Acórdãos nº 465/2024, 803/2024, 214/2025 e em decisões posteriores.
Para bens e serviços em geral, o TCU também esclareceu que o percentual de 75% previsto diretamente na Lei não se aplica. No âmbito federal, a regulamentação considera valor inferior a 50% do orçamento como indício de inexequibilidade, circunstância que demanda diligência e análise concreta.
O efeito para as empresas é relevante.
Preço agressivo não é sinônimo automático de preço inexequível.
Entretanto, quem apresenta proposta significativamente inferior ao orçamento deve estar preparado para demonstrar sua viabilidade por meio de composição de custos, contratos de fornecimento, condições comerciais diferenciadas, estrutura própria, ganhos de escala ou outros elementos objetivos.
Qualificação técnica deve proteger o contrato, não restringir a competição
A Lei nº 14.133/2021 manteve a possibilidade de exigir experiência anterior dos licitantes, mas vinculou essas exigências à necessidade efetiva da contratação.
A jurisprudência do TCU continua reafirmando que atestados, quantitativos mínimos, tempo de experiência, certificações e demais requisitos técnicos somente podem ser utilizados quando forem proporcionais e justificados pelas características do objeto.
Em 2026, o Tribunal voltou a destacar que, nos serviços continuados, eventual exigência de tempo mínimo de experiência para qualificação técnico-operacional deve estar adequadamente fundamentada no Estudo Técnico Preliminar.
Da mesma forma, considerou irregular exigir certificação ambiental específica sem admitir certificações equivalentes ou outros meios adequados de comprovação quando não existir justificativa técnica suficiente, justamente porque essa condição pode restringir indevidamente a competitividade.
A mensagem é clara. A Administração pode exigir experiência. O que não pode é estabelecer obstáculos sem demonstrar porque eles são indispensáveis à execução satisfatória do contrato.
Para o licitante, isso significa que uma exigência aparentemente impossível de atender não deve ser imediatamente tratada como motivo para abandonar a licitação. Primeiro é necessário verificar se ela possui fundamento técnico e jurídico suficiente.
Contratação direta não significa contratação sem processo
A consolidação da Lei nº 14.133/2021 também tornou mais evidente uma distinção importante: dispensa e inexigibilidade afastam a competição formal, mas não afastam o dever de instruir e justificar a contratação.
O artigo 72 exige, conforme o caso, formalização da demanda, estudos preparatórios, estimativa da despesa, demonstração da disponibilidade orçamentária, comprovação da habilitação do contratado, razão de sua escolha, justificativa do preço e autorização da autoridade competente.
No campo da inexigibilidade para serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, o TCU também vem delimitando as diferenças entre a Lei nº 14.133/2021 e o antigo regime.
No Acórdão nº 2.303/2025-Plenário, o Tribunal observou que a nova lei deixou de utilizar a singularidade do objeto como requisito expresso para essa hipótese de inexigibilidade. Isso não significa liberdade irrestrita para contratar diretamente. É necessário demonstrar a inviabilidade de competição, a natureza técnica especializada do serviço, a notória especialização e porque aquele profissional ou empresa é essencial para a plena satisfação da necessidade administrativa.
Portanto, contratação direta não é sinônimo de contratação informal.
Quanto menor a competição, maior tende a ser a importância da motivação.
A matriz de riscos precisa representar riscos reais
A matriz de riscos foi uma das ferramentas mais valorizadas pela Lei nº 14.133/2021.
Sua finalidade é estabelecer previamente quais eventos supervenientes serão suportados pela Administração, pelo contratado ou compartilhados entre ambos, contribuindo para definir o equilíbrio econômico-financeiro inicial da contratação.
A experiência dos primeiros anos revelou, entretanto, um novo problema: matrizes genéricas, copiadas de outros contratos e sem relação concreta com o objeto.
O TCU passou a exigir abordagem substancialmente mais rigorosa.
Em julgamentos recentes, recomendou que as matrizes descrevam claramente os eventos, indiquem sua probabilidade, impacto financeiro, mecanismos de mitigação e distribuição entre as partes. Também advertiu que modelos próprios de determinada modalidade de contratação não podem ser simplesmente transplantados para regimes de execução diferentes.
Em 2026, o Acórdão nº 1.218/2026-Plenário foi além: quando o risco assumido pelo particular influencia o orçamento da contratação, não é suficiente definir probabilidade e impacto apenas com base na opinião de especialistas. A metodologia precisa ser sustentada, sempre que possível, por estudos empíricos e dados históricos.
Para empresas contratadas, esse amadurecimento é especialmente relevante em futuros pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro.
Antes de assinar o contrato, é necessário compreender quem assumiu cada risco.
A matriz de riscos deixou de ser um anexo secundário.
O equilíbrio econômico-financeiro também deve ser analisado a partir da distribuição dos riscos
A jurisprudência mais recente reforça que o direito ao reequilíbrio econômico-financeiro não pode ser analisado isoladamente da matriz contratual.
No Acórdão nº 2.429/2024-Plenário, ao examinar contratação integrada, o TCU reconheceu que erros substanciais relacionados às condições fornecidas pela própria Administração podem, em determinadas circunstâncias, justificar recomposição do equilíbrio, especialmente quando produzirem onerosidade excessiva não adequadamente atribuída ao particular.
A tendência é substituir análises genéricas do tipo “o fato era imprevisível?” por uma investigação mais completa: o evento estava previsto? quem assumiu contratualmente o risco? a matriz foi adequadamente elaborada? houve efetivo impacto econômico? existe relação causal entre o evento e o desequilíbrio alegado?
Essa transformação exige que o particular analise a minuta contratual antes da proposta, e não apenas quando surgir o problema durante a execução.
Garantias contratuais também precisam ser justificadas
A Lei nº 14.133/2021 ampliou os mecanismos de garantia e introduziu instrumentos relevantes, especialmente nas obras de grande vulto.
Isso não significa, porém, que a Administração possa exigir garantias máximas indiscriminadamente.
Em entendimento divulgado em 2026, o TCU considerou irregular exigir seguro-garantia com cláusula de retomada acima do percentual ordinário sem motivação técnica relacionada à complexidade e aos riscos concretos da contratação.
Mais uma vez aparece o mesmo princípio que atravessa a jurisprudência da nova lei: quanto mais onerosa ou restritiva for uma exigência, maior deve ser sua fundamentação.
Contraditório e direito de recurso continuam essenciais
A busca por eficiência e celeridade não suprimiu as garantias procedimentais dos participantes.
Em decisão recente, o TCU considerou irregular não permitir recurso aos licitantes contra decisão de anulação de uma licitação. Mesmo quando existirem razões legítimas para anular o procedimento, deve ser preservado o direito ao contraditório recursal previsto na Lei nº 14.133/2021.
O mesmo cuidado se projeta sobre processos sancionatórios. Advertência, multa, impedimento de licitar e declaração de inidoneidade podem produzir repercussões empresariais severas e exigem procedimento adequado, motivação e observância das garantias de defesa.
A própria publicidade das sanções ganhou importância. Em 2026, o TCU reafirmou que os registros nos cadastros oficiais devem observar o prazo máximo previsto no artigo 161 da Lei nº 14.133/2021, destacando que a confiabilidade desses bancos de dados interessa a toda a Administração.
O que os primeiros cinco anos da Lei nº 14.133/2021 ensinaram às empresas?
A leitura conjunta dessas decisões permite identificar uma mudança estrutural.
No antigo modelo, muitas empresas tratavam a licitação predominantemente como uma disputa de preço seguida da apresentação de documentos.
Esse modelo tornou-se insuficiente. Hoje, uma empresa preparada para contratar com o Poder Público precisa compreender o planejamento que antecedeu o edital, examinar tecnicamente o orçamento estimado, verificar a proporcionalidade das exigências de qualificação, estruturar sua própria documentação, conhecer os limites da diligência, ser capaz de demonstrar a exequibilidade de seu preço e avaliar antecipadamente a matriz de riscos e as cláusulas econômico-financeiras do futuro contrato.
Em outras palavras, a licitação começa antes da sessão e o contrato começa antes da adjudicação.
Quais entendimentos da Lei nº 14.133/2021 podem ser considerados mais relevantes até agora?
Em síntese, os primeiros cinco anos permitem apontar algumas orientações particularmente importantes:
Planejamento deve ser real. O ETP antecede o termo de referência e precisa demonstrar a viabilidade da solução.
Pesquisa de preços deve utilizar fontes representativas. A simples obtenção de propostas de alguns fornecedores pode ser insuficiente.
Formalismo não é um fim em si mesmo. É possível utilizar diligência para comprovar situação que já existia, sem permitir a criação posterior de requisito de habilitação.
Inexequibilidade exige análise concreta. Percentuais podem gerar presunções ou indícios, mas a jurisprudência vem protegendo o direito de demonstrar a viabilidade econômica da proposta.
Exigências técnicas precisam ser proporcionais. A habilitação não pode ser utilizada como barreira artificial à competição.
Contratação direta continua exigindo processo e motivação. Dispensa ou inexigibilidade não significam ausência de controle.
Matriz de riscos deve ser específica. Riscos genéricos ou simplesmente copiados de outros contratos comprometem sua função jurídica.
Equilíbrio econômico-financeiro depende da alocação contratual dos riscos. A ocorrência de um evento extraordinário, isoladamente considerada, não responde quem deve suportar seu custo.
Direito de defesa permanece indispensável. Eficiência administrativa não autoriza supressão do contraditório, do recurso ou da motivação.
A Lei nº 14.133/2021 já está definitivamente consolidada?
Ainda não. Cinco anos representam tempo suficiente para identificar linhas interpretativas relevantes, mas não para considerar encerradas todas as controvérsias.
A própria jurisprudência do TCU demonstra capacidade de evolução. O debate sobre inexequibilidade em obras, por exemplo, passou por entendimentos distintos até alcançar a orientação hoje predominante sobre a natureza relativa da presunção.
Além disso, novos modelos contratuais, alterações legislativas, regulamentações e a experiência crescente dos Estados e Municípios continuarão produzindo questões que chegarão aos tribunais de contas e ao Poder Judiciário.
Por isso, decisões isoladas devem ser examinadas com cautela. Mais importante do que localizar um acórdão favorável a determinada tese é verificar se aquele entendimento permaneceu estável, foi reiterado e corresponde às circunstâncias concretas da contratação analisada.
Conclusão
Cinco anos depois de sua publicação, a Lei nº 14.133/2021 começa a revelar sua identidade prática.
O sistema construído pela legislação e desenvolvido pela jurisprudência valoriza planejamento, motivação, proporcionalidade, competição efetiva e análise material das condições da contratação.
Isso produz obrigações para a Administração, mas também exige maior profissionalização dos fornecedores.
A empresa que pretende atuar de maneira permanente no mercado público não pode limitar sua estratégia à procura de editais e à disputa pelo menor preço. Precisa compreender a lógica da contratação, conhecer seus direitos durante o procedimento e avaliar antecipadamente os riscos jurídicos e econômicos que assumirá caso seja vencedora.
A jurisprudência construída nesses cinco primeiros anos deixa uma mensagem importante: a melhor proteção contra problemas em licitações e contratos administrativos continua sendo a análise preventiva, realizada antes da proposta, antes da assinatura e antes que o conflito esteja instalado.
Principais fontes: Lei nº 14.133/2021, em sua redação vigente; Tribunal de Contas da União — jurisprudência selecionada e Informativos de Licitações e Contratos; Acórdãos TCU nº 1.211/2021, 465/2024, 803/2024, 963/2024, 2.429/2024, 1.712/2025, 2.303/2025, 1.218/2026, 1.532/2026 e 1.788/2026-Plenário, além da jurisprudência correlata atualizada até setembro de 2026.